La última Ley del Cine en España llegó poco después de Papá Noel. Era el 28 de diciembre de 2007 cuando la publicación en el BOE regaló al fin una nueva normativa al sector. Quizás el espíritu navideño ayudara a cerrar un recorrido polémico: hubo hasta una huelga de las salas. Se discrepaba sobre la definición de productor independiente, la cuota de pantalla obligatoria para filmes europeos o la financiación de las televisiones privadas al cine nacional. Tanto que a punto estuvo de no aprobarse: faltaban 17 días para el cierre de la legislatura. Y aun así, de alguna forma, el flamante texto nacía viejo: ese mismo año debutaban el iPhone y la plataforma online de Netflix. Desde entonces, móviles inteligentes y streaming han revolucionado el mundo, y el cine. En dos décadas, el séptimo arte ha visto cómo cambiaban los hábitos de consumo, la producción, la mirada, la creación, los gustos. Básicamente, todo. Excepto la ley.
El fracaso de dos legislaturas seguidas en sacar adelante una nueva normativa para el sector deja en vigor un marco ideado en otra era, antes de revoluciones como los móviles inteligentes, el ‘streaming’, la nueva oleada de talentos o la inteligencia artificial
La última Ley del Cine en España llegó poco después de Papá Noel. Era el 28 de diciembre de 2007 cuando la publicación en el BOE regaló al fin una nueva normativa al sector. Quizás el espíritu navideño ayudara a cerrar un recorrido polémico: hubo hasta una huelga de las salas. Se discrepaba sobre la definición de productor independiente, la cuota de pantalla obligatoria para filmes europeos o la financiación de las televisiones privadas al cine nacional. Tanto que a punto estuvo de no aprobarse: faltaban 17 días para el cierre de la legislatura. Y aun así, de alguna forma, el flamante texto nacía viejo: ese mismo año debutaban el iPhone y la plataforma online de Netflix. Desde entonces, móviles inteligentes y streaming han revolucionado el mundo, y el cine. En dos décadas, el séptimo arte ha visto cómo cambiaban los hábitos de consumo, la producción, la mirada, la creación, los gustos. Básicamente, todo. Excepto la ley.
En vigor continúa la de 2007. Entre otras razones, porque un sector hipercreativo ha observado atónito cómo la política escribía dos veces un guion idéntico: la historia de un fracaso. Un anteproyecto de ley, surgido en 2022, fue cancelado por el adelanto electoral de 2023, justo cuando se acercaba al estreno. De ahí que el nuevo ministro de Cultura, Ernest Urtasun, relanzara el mismo texto para garantizar que saliera adelante. Incluso se tramitó por la vía urgente en el Congreso. Todo igual, incluido el epílogo: convocatoria de comicios y adiós. A medidas como la inclusión de las series en el reconocimiento oficial y el acceso a las subvenciones; una mayor protección del patrimonio fílmico y de la producción independiente; la obligación para las grandes plataformas de compartir públicamente sus datos de audiencia y visionados; ratificar que al menos un 35% de las ayudas a la producción iría destinado a filmes dirigidos por mujeres; incentivos a los rodajes y las proyecciones en las lenguas cooficiales. Y, en general, adiós a un marco legal pensado para encarar la era de la IA generativa, en lugar de uno tan vintage como el “vídeo doméstico” que menciona en su articulado.
“La brecha entre la acción de la Administración y del sector se ha agrandado”, reconocía Urtasun en 2024. Y más se va a ensanchar. “A menos que tengas una posición ultraliberal, en contra de cualquier apoyo a la industria, que solo defiende Vox, los demás partidos tendrían que ponerse de acuerdo”, reflexiona un miembro del equipo del anterior ministro de Cultura, Miquel Iceta, impulsor de la normativa en 2022. Hasta 70 veces se fue ampliando el plazo de presentación de enmiendas de la ley en esta legislatura. Y eso que, en teoría, contaba con apoyos suficientes ya desde 2023. Beatriz Navas, la directora del ICAA —el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, el organismo responsable del cine dentro del Ministerio— que dejó lanzada la ley en ese 2022, explica: “Incluía muchos cambios que apostaban por planes estratégicos, rendición de cuentas y un consejo estatal que fuera un lugar de discusión. Precisamente esas herramientas que se querían crear son las que han faltado ahora para establecer los acuerdos”.
Mientras la política cultural se tomaba su tiempo, la tecnología ha acelerado. A saber cómo estará el cine cuando el nuevo Congreso que salga de las elecciones el 29 de noviembre retome el asunto. Si lo hace. La catedrática universitaria y jurista Susana de la Sierra, experta en IA, fue directora del ICAA entre 2012 y 2014. No ve tan importante una ley en sí, como su desarrollo posterior: “Las leyes están hechas para que perduren en el tiempo. Y más aún en contextos como el actual en España, donde es tan difícil alcanzar aritméticas parlamentarias. La gran virtud de la Ley del 2007 fue que se aprobó por todos los grupos políticos, una quimera en el parlamento actual. Donde se juega el día a día del audiovisual es en la letra pequeña, por eso son importantísimos los reglamentos y las órdenes”.
En realidad, al menos en apariencia, la creatividad del séptimo arte no se ha visto afectada. Igual que en 2007 arrasaban Volver o El laberinto del fauno, hoy se celebran Los domingos, El ser querido o La bola negra. Y sus autores (Alauda Ruiz de Azúa, Rodrigo Sorogoyen o los Javis) lideran una renovación que justo se ha fraguado en esta época sin ley, también de la mano de Carla Simón u Oliver Laxe. Navas, actual secretaria técnica del programa Ibermedia, recuerda: “No sé si llamarlo desbarajuste, pero estamos utilizando herramientas del pasado para asuntos del presente. Con todo, se sigue funcionando, principalmente por la calidad de la ley de Fernando [Lara, director del ICAA en 2007]”. Y apunta a que el impulso de 2022 no nació con tanta ambición: “En mi mente no pensaba en una nueva ley. Pero llegaron los fondos europeos Next Generation, hubo que hacer cambios, y una vez que empezamos…”. De la Sierra subraya: “Hay que actualizar la legislación, desde luego, con respecto a las plataformas digitales y a la IA, porque afectan a cualquier producción artística. Son cuestiones que van más allá de la ideología”.
El acuerdo es obligado para encarar con garantías el futuro. O para resolver descalabros: la Ley de Comunicación Audiovisual, un traslado de la normativa europea a la que España ya llegó tarde, no afinó en la definición de productor independiente, y ahora la Ley del Cine iba a concretar esa figura, ajustándose más a las peticiones de esos productores, de quienes nace el cine de autor que triunfa en festivales. Una de esas productoras, que habla desde el anonimato, confiesa: “Se nos pidió paciencia, y la tuvimos. Negociamos, y se nos dejó en el limbo. En los últimos meses, Urtasun aceleró, decía que tenía atado el acuerdo con Junts, y desoyó nuestras peticiones de vuelta a la negociación que incluso reclamó la Academia de Cine, por sacar pecho con eso de aprobar una ley. Pues ni ley ni orgullo para el ministro. Y, de nuevo, los productores independientes abandonados”.
Aunque, mientras, el cine español también ha avanzado en inclusividad. Madrid y Cataluña han pasado de concentrar el 68% de las productoras en 2007 al 54,4% de ahora. Porcentajes prácticamente idénticos marcan la pérdida de espectadores que ha sufrido el cine de EE UU, en favor del nacional u otros europeos. Y de los 172 largos españoles de hace 20 años, apenas nueve estaban dirigidos por creadoras; en 2024 habían subido a 98 del total de 376. La mejora se explica en parte con Cima, la asociación de mujeres cineastas, que lleva justo dos décadas en esa misión.
El cine, así, ha ganado desde 2007. Pero también ha perdido. Han desaparecido 229 complejos (de 974 a 745) y 787 salas (de 4.328 a 3.541), en cifras del último Anuario de la SGAE. Y los multisalas con al menos seis pantallas han devorado aún más el mercado: representan el 40% de los cines, pero se llevan casi el 90% de los espectadores.
Respecto a 2007, se han volatilizado casi una proyección al día por cada sala ―eran 3,2, son 2,6― y más de una visita anual al cine por ciudadano: cada español fue 1,37 veces de media en 2025, frente a las 2,59 de hace 20 años. Lo cual no significa que se vean menos películas, más bien al revés.
Porque el cine hoy también es distinto. Tan solo un 6,6% solía conectarse a internet para ver películas hace 20 años. Ahora, un 60% declara verlas en su casa al menos una vez por semana. Y uno de cada 10 ciudadanos asegura que no elige un filme en sala porque “prefiere verlo en televisión, vídeo o internet”, según datos del Ministerio de Cultura. Las cifras de visionados de cada plataforma permitirían conocer la magnitud exacta del fenómeno online. Pero la obligación de publicarlas, incluida en la nueva ley, decayó junto con ella.
“Lo importante es sobre todo que las leyes no entorpezcan. La práctica dice que su ausencia no ha impedido ni dificultado que el cine español tenga un momento de oro”, subraya la fuente que trabajó con Iceta. “Pero siempre que el legislador se adapta a los tiempos, se gana seguridad jurídica”, agrega José María Lassalle, secretario de Estado de Cultura entre 2011 y 2016. De esa época procede el cambio normativo de mayor calado en el cine: una reforma parcial de la ley en 2015, que sustituyó las tradicionales subvenciones a posteriori, muy criticadas en el sector por obligar a endeudarse, por otras a priori. Es decir, de las ayudas automáticas a la amortización se pasó a las denominadas generales. “Lo hicimos negociando de manera cotidiana con el sector, en un proceso vinculado también a la necesidad de convertirla en una industria internacionalmente más competitiva de lo que es. El legislador debe tener una mirada un poquito más larga”, añade Lassalle.
Cuando presentó aquella reforma en 2015, el entonces ministro de Cultura, Educación y Deporte, José Ignacio Wert, sostuvo que se producía “un número excesivo de películas”. La cantidad, sin embargo, se ha disparado: España alcanzó el récord de 423 filmes en 2025, el número más alto de la UE, según el Observatorio Audiovisual Europeo. Otro cambio de paradigma ―¿problema?― que la ley de 2007 no podía prever, ni mucho menos abordar.
Aunque sí hay asuntos que no parecen haberse modificado en dos décadas, como la dificultad de pactar. “Lo que interesa a los exhibidores no interesa a los productores, a los distribuidores… En esta ley nadie ha contado lo que le favorecía. Han sido todos de una deslealtad absoluta”, llegó a declarar Carmen Calvo, la ministra de Cultura que sacó adelante la ley en 2007. “Es muy difícil equilibrar los intereses privados, muy coherentes y cohesionados del sector, con una contrarréplica en el gobierno que sepa cómo defender, además, un interés general que vaya más allá. Sobre todo porque subyace en el sector una conciencia gremial muy cerrada y excluyente”, señala Lassalle. Aunque también invita la política a la autocrítica: considera “evidente” el desconocimiento técnico por parte de muchos legisladores, y arreglarlo requiere tiempo, ganas y relación con el sector.
Navas recuerda que Lara le advirtió: “¿Vas a encarar una nueva ley del cine? ‘Prepárate”. Y el mismo Lara, director del ICAA de 2005 a 2009, explica: “Nos costó dos años de trabajo con los sectores cinematográficos, con las televisiones que se oponían, los exhibidores que incluso hicieron un día de huelga porque no estaban de acuerdo con la cuota de pantalla y luego con los grupos parlamentarios. Finalmente, salió por unanimidad tanto en el Congreso como en el Senado. Bueno, salvo dos abstenciones, porque se confundieron de botoncito”.
Lara también le reprocha a Urtasun los tiempos: “Ha tenido la ley tres años en hibernación para sacarla hace unos meses a toda velocidad. Los diversos sectores del cine le pidieron un poco más de tiempo para presentar enmiendas. Pero los hechos se han precipitado”. Y defiende la ley vigente: “La prosperidad del cine español en los últimos años también se ha beneficiado de un marco jurídico que le daba amparo”.
Los tres exdirectores del ICAA consultados para este reportaje sonríen con la misma pregunta: ¿por qué los jaleos del cine tienen un eco mediático mayor que otras artes o sectores industriales? Lara recuerda: “En mi etapa había unos 260 directores generales sumados todos los ministerios, y solo el del cine veía anunciado su nombramiento en los periódicos”. Navas apunta: “No solo pasa en España. El cine es muy demandante y realmente mueve cosas entre la gente”. Y De la Sierra remata: “Desde la opinión pública y los medios de comunicación se dota al cine de una dimensión política y social, y ahí están las preguntas de este tipo que responden actores y actrices, que alimentan esa ola”.
Habrá que ver cuál es la voluntad del Gobierno que salga de las urnas. “El Ministerio de Cultura gana cada vez un poco más de peso. Sin embargo, otros como Economía o Hacienda poseen más. No me importa que Cultura necesite a otros si cuando le hacen falta los encuentra”, resume la persona que lo vivió desde la primera línea al lado de Iceta. Y revela que el proyecto público Cine Sénior, con precios descontados los martes para quien tenga más de 65 años, surgió a raíz de un comentario del presidente, Pedro Sánchez. Algo así como: “Hemos apoyado a los jóvenes con el Bono Cultural. Pero, ¿y a los mayores?”. Lo cierto es que la iniciativa ha contribuido a aumentar la asistencia a salas ese día de la semana. La nueva ley, en cambio, nunca llegó. El cine deberá pedírsela a la próxima legislatura. O, a este paso, a Papá Noel.
EL PAÍS
